Apuntes sobre la Fiscalía General
1.- Introducción
La Fiscalía General del Estado de Yucatán es uno de los nuevos órganos y de las tantas innovaciones que surgen con la reforma en materia de seguridad y de justicia que se está implementando en el Estado de Yucatán.
En este artículo analizaremos cuales son algunos de los cambios que están determinados o posiblemente serán determinados en la relación con este órgano protagonista del Sistema de Justicia Penal.
Si bien muchas de las cosas que se presentan se derivan de disposiciones constitucionales federales o de la iniciativa de reforma constitucional del estado de Yucatán que está actualmente en el Congreso, todavía se cuenta con normas escasas para determinar en definitiva el modelo que se adoptará y las peculiaridades del mismo.
2.- La Nueva Fiscalía
Se crea la Fiscalía General en sustitución de la Procuraduría General de Justicia cuya esencia y diferencias se verán analizando en el contenido de este breve documento.
2.1 Fiscalía General y su titular
Como rasgo distintivo la Fiscalía, aunque seguirá perteneciendo a la estructura a la estructura orgánica del Poder Ejecutivo, tendrá una mayor autonomía frente a cualquier otro órgano de gobierno, lo que podemos sintetizar en los siguientes elementos constitucionales: contará con autonomía técnica y de gestión, lo que significa en pocas palabras que su función está libre de cualquier injerencia de cualquier índole y que su administración interna será determinada por ella misma; un segundo elemento viene de la forma de designación del titular de este órgano, en la cual intervienen tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo (en la actualidad el nombramiento es facultad exclusiva del Poder Ejecutivo); y finalmente, el último elemento sería la imposibilidad de remover libremente al titular de este órgano, sino que ésta sólo procederá por las causales expresamente señaladas en la ley.
Otra cuestión introductoria importante es que la Fiscalía General deberá de ser un órgano de profesionalidad y calidad, lo que se traduce en un incremento importante de las percepciones de los fiscales y en la instauración de un servicio profesional de carrera que regule un proceso de selección, ingreso y promoción más riguroso y profesional, que permitan en conjunto un desempeño sobresaliente de sus roles.
Finalmente, también queremos hacer notar que si bien la Fiscalía como órgano en sí será autónoma, también se procurará instaurar una independencia funcional de los fiscales con el fiscal general o con el órgano como tal. De tal manera, que la función principal del Fiscal General será el establecimiento de criterios generales y normas de actuación de los fiscales, pero su intervención en los casos particulares se limitará o proscribirá, lo que implica naturalmente un libre y autónomo desempeño de los fiscales con sus respectivos casos.
2.2 Cambio de denominación
En primer lugar cabe destacar el cambio de denominación del órgano y su titular de Procuraduría General de Justicia y Procurador a Fiscalía General y Fiscal, respectivamente. Cambio, que no era necesario, ya que ambas denominaciones determinan de manera adecuada las funciones correspondientes a este órgano tanto en el sistema actual como en el nuevo.
No obstante, también podemos descubrir dos importantes razones o motivos de esta modificación: la apariencia de novedad y la función determinante. Con apariencia de novedad queremos referir que el cambio de nombre a un órgano suele significar un cambio importante en el mismo, de tal manera que el nuevo nombre designa a un órgano totalmente independiente del anterior, con características que lo diferencian notablemente, lo que seguramente se logrará con el nuevo sistema de justicia.
En relación con la función determinante, la reforma en materia de seguridad y de justicia implica en relación con los órganos relacionados con el sistema, la determinación de funciones más específicas y diferenciadas, o lo que es lo mismo, la consolidación de roles. De esta manera el término fiscalía, alude más a una actuación acusatoria que a una función tan amplia como la que se alude con el de Procuración de Justicia.
2.3 Nueva Estructura Orgánica
Si bien todavía no se ha determinado la estructura orgánica de la Fiscalía, es importante señalar algunos factores, en primer lugar la estructura actual de la Procuraduría es bastante amplia y compleja, la anterior si bien seguirá siendo compleja, procurará el aprovechamiento de los recursos, de forma similar a una empresa privada.
Con lo anterior, queremos destacar que el nuevo modelo dominante de organización de la fiscalía, se basa primeramente en el principio de distinción de funciones, es decir, diferenciar por un lado la función propia de la fiscalía, a saber, la acusación e investigación, con las labores administrativas, como son los recursos humanos, informática, atención a víctimas y testigos, etc.
Esta distinción de funciones que se aplicará al Poder Judicial, a la Fiscalía y a la Defensoría, buscará un desempeño profesional de las funciones propias con gente que no necesariamente tenga que ser un licenciado en derecho como se acostumbra en la actualidad, sino un experto en la actividad que desempeña.
Se buscará también que este tipo de organización la encontremos en todos los niveles de la Fiscalía, de tal manera que en su nivel mínimo de organización también se encuentren determinadas específicamente las funciones de acusación, investigación con las de notificación o de resguardo de evidencias, por ejemplo. En este sentido, es oportuno también precisar que se deberá dejar un marco amplio de organización a las fiscalías locales para que decidan cual resulta para ellos la organización idónea acorde a las características propias.
Por último también es necesario introducir ejemplificativamente algunas nuevas unidades que podrán ser creadas al interior de la Fiscalía, como son la Unidad de Atención temprana, la Unidad de Seguimiento de Medidas Cautelares, de Atención a Víctimas y Testigos, etc.
3. Funciones primordiales
Como hemos mencionado en el transcurso de este trabajo, las funciones de la Fiscalía se mantienen equivalente cuando se determinan de forma genérica, el cambio es más específico y depende más de los roles de las partes como veremos en los dos apartados posteriores.
No obstante, lo señalado en el párrafo anterior, estimamos adecuado señalar cuales son las tres funciones que desempeñará la Fiscalía General del Estado
3.1 Investigación
Anteriormente la función de investigación de los delitos correspondía exclusivamente al Ministerio Público, pero la reforma constitucional del 18 de junio del año 2008 estableció en cambio “La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función”.
Lo que pretendió el Congreso de la Unión fue que si bien la investigación de los delitos seguirá estando bajo el mando del Ministerio Público, la investigación como tal no la deberá realizar específicamente este órgano. En otras palabras, el Ministerio Público coordinará a todas las policías de investigación, independientemente de su estructura orgánica (por ejemplo, podría ordenar que una policía ubicada orgánicamente en la Secretaría de Seguridad Pública realice la investigación), quienes serán las que finalmente realicen las diligencias de investigación, como serían la ejecución de las órdenes de aprehensión, la investigación científica, etc.
3.2 Acusación
La función de acusación como tal permanece casi sin cambios, pero como mencionábamos anteriormente ésta será la principal actividad de la fiscalía, lo que explica en gran medida el cambio de nombre.
La Acusación, la entendemos para el presente trabajo como un acto más amplio, del mero acto procesal que recibe este nombre, de tal manera que abarcaría desde el ejercicio de la acción penal o imputación, todos los actos procesales ante los tribunales hasta la resolución definitiva del proceso.
Para el ejercicio de esta función la fiscalía deberá ser responsable y ponderar los casos que ameritan el ejercicio de una acción penal, así como cual sería la conclusión idónea de las denuncias que recibe, para lo cual cuenta con una gama muy amplia de derroteros por los cuales puede dirigir la acusación, como se verá en el siguiente apartado.
Una cuestión externa referente al ejercicio de la acción penal como a la acusación, es que en el nuevo sistema, las víctimas ejercerán una incidencia muy superior a la que poseían en el sistema actual. Esta participación de la víctima incluye desde un ejercicio de la acción penal independiente del ministerio público (acusación privada), hasta una participación en conjunción del ministerio público que le otorga facultades como de vigilar la investigación, solicitar la realización de ciertas diligencias e incluso la presentación de una acusación diferente a la presentada por el fiscal (Acusación particular).
3.3 Protección a Víctimas y Testigos
Finalmente, la tercera función de la Fiscalía es la de proteger a las víctimas y testigos, función que por lo menos en lo que respecta a las víctimas, estaba más o menos determinada en el sistema anterior, pero que en la realidad difícilmente se cumplía.
Esta función significa que el Ministerio Público cuente con una serie de profesionales capacitados para la protección de los derechos de estos sujetos procesales, sin embargo, cabe aclarar que esta protección no se reduce a escucharlos, sino que se deberán implementar políticas generales sobre su atención que incluya los distintos supuestos de protección así como las medidas que se tomarán.
4. Nuevo Rol en el Proceso Penal
En este apartado analizaremos solo algunos de los cambios que surgen con el nuevo rol de los fiscales, los cuales si bien son numerosos, no pueden ser siquiera enumerados en el presente trabajo, puesto que se desvirtuaría el espíritu del mismo.
4.1 Selectividad
Sin lugar a dudas, el principal cambio en la función de la Fiscalía consiste en la aceptación del principio de selectividad procesal, lo cuál dará un margen de acción muy amplio a la Fiscalía y que le permitirá valorar y decidir como aprovechará sus propios recursos.
El principio de selectividad o de oportunidad, es un principio que si bien se opone a la aspiración de un Estado de Derecho puro, se fundamenta por el contrario en la dinámica social real en el marco de un Estado de Derecho deseable. Es decir, ningún país del mundo se ha logrado ni se logrará una tasa de impunidad del 0%, por lo que en vez de destinar recursos para investigar todos los delitos ocurridos, se opta por aprovechar al máximo los recursos y destinarlos en la investigación y persecución de los delitos que por un lado tengan posibilidad de éxito y que por otro lado valga la pena investigar.
La Selectividad del Ministerio Público en el nuevo sistema se fundamenta en 3 atribuciones de este órgano, a saber: la facultad de abstenerse de investigar, el archivo provisional y los criterios de oportunidad.
No vamos a analizar detenidamente estas funciones y sus alcances, sino que los definiremos brevemente. En primer lugar, la facultad de abstenerse de investigar le compete al ministerio público cuando ante la denuncia de un hecho se descubra que este no es delito o que se encuentre extinguida la responsabilidad penal; en el archivo temporal si hay delito pero no se cuenta con los antecedentes necesarios para una investigación exitosa; y en el criterio de oportunidad habiendo delito y antecedentes se determina prescindir total o parcialmente de la persecución penal porque no hay interés público en el asunto o por un interés público mayor.
4.2 Salidas Alternativas
Si bien las funciones de selectividad se podrían identificar como salidas alternativas, también existen otras que aunque no son determinadas únicamente por el fiscal, si necesitan de una participación de éste, sea en su solicitud como en la determinación de la misma. La mayoría de estas salidas alternativas requieren de la aprobación de un juez de control, pero la anuencia del ministerio público es un requisito de su validez, aunque es posible lograr por ejemplo un acuerdo reparatorio sin la intervención del juez de control, siempre y cuando no se haya ejercitado la acción penal.
Las salidas alternativas son 3: la suspensión condicional del proceso, la justicia restaurativa y el juicio abreviado.
4.3 Prisión preventiva
La procedencia de la prisión preventiva será una excepción, o más precisamente será más excepcional de cómo procede en la actualidad. Si bien, se establecen ciertos casos por la cual el juez debe determinar oficiosamente esta medida cautelar, la regla general es que el ministerio público deberá argumentar y explicar por qué es necesaria la prisión preventiva como cualquier otra medida cautelar, para lo cual requerirá demostrar que seguir el proceso sin la aplicación de una medida cautelar sería un peligro para la víctima, para la sociedad o para la investigación en sí misma.
4.4 Carpeta de Investigación, Litigación estratégica y carga de la prueba
Si bien en la actualidad la carga de la prueba le corresponde al Ministerio Público, en el nuevo sistema ésta tiene un alcance mayor, esto en virtud de que en la actualidad más o menos la carga de la prueba se refleja en el mismo expediente de averiguación previa, donde el ministerio público desahoga medios de pruebas para sí mismo y luego los resultados los lleva ante el juez quien juzga sobre lo que presenta el ministerio público que en la mayoría de los casos es lo mismo que se contiene en el expediente de averiguación previa. Ahora bien, en el nuevo sistema, el Minisetrio Púbico deberá seguir coordinando una investigación, pero todos los datos de prueba que recabe deberán ser desahogados nuevamente ante el tribunal de juicio oral, careciendo de cualquier efecto todas las diligencias que no fueron desahogadas ante este tribunal, aunque se encuentren en la carpeta de investigación con rigurosas formalidades.
Lo anterior implica también que los fiscales deberán contar con aptitudes y habilidades que les permitan acudir ante un tribunal de juicio oral y exponer sistemática y profesionalmente su caso, conociendo el mecanismo idóneo para desahogar las pruebas, realizar los interrogatorios y exponer sus alegatos.
5. La Fiscalía y otros Sujetos Procesales
En este apartado referiremos brevemente cual es la relación de la fiscalía con otros sujetos procesales, como la mayoría de las cosas han sido tocadas con anterioridad seremos extremadamente breves.
La relación del Fiscal con los órganos jurisdiccionales es evidente, pero con relación al juez de control existen distintas dinámicas que son menester mencionar. Aunque el fiscal puede realizar una investigación no judicializada, cuando requiere aplicar una medida intrusiva o formalizar la imputación, comparece este órgano jurisdiccional que entre otras cosas determina: el plazo judicial de la investigación; la procedencia de las medidas cautelares; la determinación de la legalidad de la detención; la posibilidad de salidas alternativas; la recepción de la acusación y la aceptación de pruebas. Constituyéndose en un rector de la investigación de la fiscalía y un garante de los derechos fundamentales tanto de víctimas como de imputados.
La relación del fiscal con la víctima y los testigos cobra especial importancia con la nueva función de protegerlos como señalamos en el apartado tercero. También cobra vital importancia la constitución de la víctima como acusador privado o como acusador particular, por medio del cual deja de ser un aspecto del proceso, para conformarse en un verdadero protagonista con derechos procesales.
Finalmente con la policía debe existir una estrecha vinculación, porque si bien el Ministerio Público puede contar con una policía investigadora dentro de su estructura orgánica, esto no necesariamente es así, y aunque lo fuera, la constitución lo autoriza para dirigir la investigación con el auxilio de cualquier policía, esa esta preventiva, de investigación o incluso municipal.
Entradas
