La Facultad Investigadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Garantías Constitucionales
Miguel Carbonell señala que “poco es lo que puede hacer y significar una Constitución dentro del entarimado estatal si no se reconocen de forma efectiva y real (es decir, si no se garantizan) los derechos fundamentales”[1]. Sin embargo, agrega que para los derechos se hagan realidad se requiere de “potentes instrumentos de control constitucional, o mejor dicho, de un sistema completo de garantía de la Constitución”[2].
Como se desprende de las disertaciones anteriores, Carbonell, y muchos otros autores, disiente que las garantías constitucionales son las que se engloban en el capítulo primero de nuestra Constitución con el rubro “garantías individuales”. Por el contrario, distingue entre derechos fundamentales, derechos humanos y garantías, señalando a cada uno de estos términos sus características propias, las cuales nos abstenemos de mencionar, por no ser el objeto de este trabajo.
Según Fix Zamudio la justicia constitucional mexicana está formada por el conjunto de garantías constitucionales que el Constituyente ha establecido para reintegrar el orden fundamental infringido o violado por los órganos de Poder[3]. El mismo tratadista define a las garantías constitucionales como “todos aquellos instrumentos integrados por las normas de carácter justicial formal, que tienen por objeto establecer la actuación del órgano del poder que debe imponer a los restantes organismos del estado, los límites que para su actividad han establecido las disposiciones constitucionales”[4]
En la obra que venimos citando, Miguel Carbonell establece diversas clasificaciones, propias o ajenas, sobre los medios de control para proteger los derechos fundamentales o las garantías como él les denomina. Primero realiza una distinción entre garantías internas y garantías internacionales[5] dependiendo del ámbito de validez de las mismas.
Luigi Ferrajoli, por su parte, señala que las garantías de los derechos fundamentales pueden ser primarias o secundarias, “las garantías secundarias son las obligaciones que tienen los órganos judiciales de aplicar la sanción o declarar la nulidad cuando constaten, en el primer caso, actos ilícitos y, en el segundo, actos no válidos que violen los derechos subjetivos y por tanto violen también las garantías primarias”[6]
Miguel Carbonell señala que las garantías internas en México son las siguientes[7]:
1. Juicio de Amparo
2. La Controversia Constitucional
3. La acción de inconstitucionalidad
4. La facultad de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
5. El juicio para la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos
6. El juicio de revisión constitucional electoral
7. El Juicio político
8. Procedimiento ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos
En la obra “Elementos de derecho procesal constitucional” editada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se señala que las garantías constitucionales en México se dividen en jurisdiccionales y no jurisdiccionales. Las no jurisdiccionales son: la facultad investigadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procedimiento ante la comisión nacional de derechos humanos y el juicio político[8]
Facultad Investigadora de la Corte
La facultad investigadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es definida como “es un medio de control constitucional, establecido como defensa excepcional de las garantías individuales y de la voluntad sobreaña de la ciudadanía, expresada a través del voto público. Este instrumento permite que la Corte investigue una posible violación grave de garantías individuales, o bien, una posible violación al voto público”[9]. Sin embargo, y tal como señalaremos en su oportunidad, la facultad investigadora de la Corte se ha reducido a un solo supuesto en virtud la reforma constitucional publicada a finales del año dos mil siete.
A pesar de que la Suprema Corte de Justicia es un órgano eminentemente jurisdiccional, la facultad investigadora como tal es un acto de naturaleza no jurisdiccional, “sino de carácter investigado; la Corte no actúa como tribunal ni emite una sentencia por carecer de facultad decisoria, así como de atribuciones de coerción o ejecución, Además, tampoco procura ante otros tribunales la debida impartición de justicia ni realiza una averiguación ministerial. En todo caso se trata de una acción excepcional y extraordinaria que se le confiere porque se consideró que la Corte, como máxima instancia defensora de la Constitución, goza de una autoridad particular”[10]
Texto Constitucional
Respecto de los antecedentes de la facultad sujeta a estudio, anteriores a la Constitución Política vigente, Olea y Leyva asegura “este párrafo no tiene ningún antecedente en México y que lo más que se puede encontrares la exposición de motivos del proyecto de Constitución realizado por Carranza y una mención de Hilario Media sobre los trabajos de unos intelectuales mexicanos que deseaban que se imitaran instituciones inglesas protectoras de los derechos civiles y públicos”[11].
La facultad investigadora de la Corte ha estado vigente desde la expedición de la Constitución Política actual. El fundamento de la actuación en esta materia de la Suprema Corte de Justicia lo encontramos en el artículo 97 constitucional que al momento de expedirse la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el día 5 de febrero de 1917 señalaba:
Art. 97…
…
Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la Administración de Justicia sea pronta y expedita; y nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o Magistrado Federal o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público o algún otro derecho castigado por la ley federal.
Con la reforma política impulsada por don Jesús Reyes Heroles en el año 1977 que modificó drásticamente nuestro sistema político electoral al incluir entre otras cosas las diputaciones plurinominales que dieron vitalidad al pluralismo político de nuestro país, el párrafo, en ese entonces, tercero del artículo 97 constitucional fue modificado y dividido en dos párrafos:
Art. 97…
…
Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la Administración de Justicia sea pronta y expedita; y nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o Magistrado Federal o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual.
La Suprema Corte de Justicia está facultada para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto público, pero sólo en los casos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Los resultados de la investigación se harán llegar oportunamente a los órganos competentes.
En la década de los ochenta, la regulación volvió a ser modificada parcialmente, volviéndose los párrafos tercero y cuarto en segundo y tercero respectivamente y suprimiéndose la primera parte del párrafo tercero original para empezar de la siguiente forma “La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado…”. El que comenzó a ser párrafo tercero a partir de las reformas de esta década permaneció con la misma estructura.
Con la gran reforma judicial impulsada por el entonces presidente Ernesto Zedillo, publicada el 31 de diciembre de 1994 que instauró un moderno sistema de protección constitucional y creó el órgano administrativo judicial denominado Consejo de la Judicatura Federal, el párrafo segundo del artículo 97 sufrió leves modificaciones, en virtud de que la investigación de la conducta de los jueces o Magistrados se realizará precisamente por el Consejo de la Judicatura Federal y no directamente por la Suprema Corte como se establecía en el texto original.
Reforma del 2007
La Reforma Constitucional de noviembre del dos mil siete modificó también el artículo 97 constitucional, en el sentido de derogar su párrafo tercero, continente de la facultad de investigación de la Corte respecto a violaciones del Voto Público. Recordemos que la reciente reforma estuvo destinada a modernizar nuestro sistema electoral al establecer nuevas figuras y lineamientos como son los tiempos en radio y televisión para los partidos políticos, candidatos y precandidatos, nuevos órganos electorales de fiscalización tanto de los partidos como del propio Instituto y el fortalecimiento del Tribunal Electoral como máximo órgano jurisdiccional en la materia. Precisamente este objetivo fue el que se pensaba obtener con la derogación mencionada. Al efecto, el dictamen de la Cámara de Senadores señaló lo siguiente:
“Existe generalizado acuerdo sobre la inoperancia de la facultad contenida en el párrafo anterior, que desde la reforma de 1996 entró en contradicción con las facultades que la propia Constitución confiere al TEPJF.
“Siendo definitivas e inatacables las sentencias del Tribunal Electoral, la pregunta es cómo y para qué efectos podría la Suprema Corte de Justicia de la Nación, órgano máximo del Poder Judicial Federal, realizar una investigación sobre posibles violaciones al voto público, que además hubiesen afectado la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión. Si esa hipótesis llegare alguna vez a actualizarse, es de toda evidencia que la Sala Superior del TEPJF tendría que ejercer a plenitud sus facultades y declarar nulo el proceso de que se tratase.
“Por lo anterior, y considerando que la propia Suprema Corte de Justicia ha manifestado su coincidencia con quienes proponen la derogación del citado párrafo, estas Comisiones Unidas consideran aceptar la propuesta contenida en la Iniciativa bajo dictamen y, en consecuencia, proponen la derogación del tercer párrafo del artículo 97 de la Constitución.”[12]
Cabe recordar que, apenas hace dos años el mismo artículo 97 fue objeto de controversia, cuando el entonces ministro presidente Mariano Azuela señaló que su párrafo tercero es anacrónico, obsoleto, que no sirve para nada y que está redactado con los pies (sic). Argumentando que "hay un sistema electoral, en ese sistema electoral hay un Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) con facultades de órgano terminal, órgano terminal es que por encima de él no hay nadie, en todo lo que son actos electorales"[13]. Aunque cabe recordar que pocos días después de sus controvertidas afirmaciones el mismo ministro utilizó el mismo párrafo redactado con los pies para fundamentar su negativa a conocer las peticiones de intelectuales, abogados, artistas y ciudadanos en general que solicitaron al máximo tribunal su intervención, ''ante el riesgo de que se violente la paz social en México, debido a la incertidumbre generada por la violación al voto público'', argumentando que la petición es notoriamente improcedente puesto que el artículo 97 señala que la facultad de investigar la violación al voto ''se reserva exclusivamente a la SCJN', que podrá practicarla de oficio.[14]
La Facultad investigadora de la Corte respecto de violaciones graves a derechos fundamentales (Párrafo segundo del art. 97)
Jaime Allier Campuzano[15] y Jorge Carpizo[16] coinciden en afirmar que el párrafo segundo del artículo 97 constitucional ha despertado poco interés en los juristas mexicanos a pesar de la singular importancia que puede revestir. Lo que tiene como consecuencia, que la literatura doctrinal sobre el tema sea escaza.
La Suprema Corte nos da una concepción bastante clara acerca de lo que se entiende por violación grave a alguna garantía individual en la tesis P. LXXXVI/96. "GARANTÍAS INDIVIDUALES. CONCEPTO DE "VIOLACIÓN GRAVE DE ELLA PARA LOS EFECTOS DEL "SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 97 CONSTITUCIONAL.":
"Las violaciones graves de garantías a que se refiere dicho artículo, son hechos generalizados consecuentes a un `estado de cosas´, acaecidos en una entidad o región determinadas, y su averiguación tiene lugar cuando ocurren acontecimientos que debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades constituidas, con estricto apego al principio de legalidad, esos acontecimientos no se logran controlar por la actitud de la propia autoridad, produciéndose, en consecuencia, violaciones a los derechos fundamentales de los individuos. Por ende, la grave violación de garantías individuales se presenta cuando la sociedad se encuentra en un estado de inseguridad material, social, política o jurídica, a consecuencia de que
a) Las propias autoridades que deben proteger a la población que gobiernan, son las que producen o propician los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener una respuesta disciplinada, aunque aquéllos sean violatorios de los derechos de las personas y de las instituciones
b) Que frente a un desorden generalizado, las autoridades sean omisas, negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacíficas de la comunidad, o bien, que sean totalmente indiferentes en obtener el respeto a las garantías individuales."
Alberto del Castillo del Valle[17] señala que la facultad investigadora de la Corte sobre violaciones graves a los derechos fundamentales es un instrumento de control complementario al juicio de amparo, regulado por los artículo 103 y 107 constitucionales, cuyo objeto es anular todo acto de autoridad que viole garantías individuales, requiriéndose que el gobernado o afectado sea quien demande la declaratoria de nulidad. Consecuentemente el juicio de amparo no puede ser solicitado por las autoridades estatales, distritales o federales sino únicamente quien haya resentido los efectos del acto de autoridad (principio de instancia de parte agraviada).
En razón a lo anterior, la disposición constitucional “establece la posibilidad de que sin haber instancia de parte agraviada, la Suprema Corte de Justicia resuelva llevar adelante la investigación de mérito de oficio, o que un servidor público u órgano de gobierno haga entrar en movimiento a la Corte, para que ésta indague sobre la comisión de una violación de garantías individuales, sin que en este caso se requiera de la existencia de un agravio personal y directo, para que la máxima autoridad judicial del país, pueda desarrollar la tarea relacionada con la tutela, salvaguarda y resguardo de los referidos medios de protección de los derechos humanos, los cuales se encuentran inscritos primariamente en la Constitución de la República”[18]
Legitimados para solicitar la investigación
Del texto constitucional se desprende la existencia de cuatro sujetos facultados para activar la maquinaria de la investigación de la Corte, a saber: El Ejecutivo Federal, Alguna de las Cámaras, El gobernador de alguna entidad y por propia iniciativa de la Corte.
En seguida surge la duda si los particulares y las organizaciones, pueden o no solicitar la investigación. Islas Bravo opinó que los particulares no están legitimados, mientras que Olea y Leyva afirma que sí, puesto que los artículos octavo y 39 de la constitución los legitiman. No obstante las consideraciones vertidas, la Suprema Corte ha negado la legitimación a los particulares en la siguiente jurisprudencia:
“SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, INVESTIGACIONES AUTORIZADAS POR EL ARTÍCULO 97, PÁRRAFO TERCERO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL”. El artículo 97 de la Constitución otorga a la Suprema Corte de Justicia la facultad para investigar algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público, o algún otro delito castigado por la ley federal, únicamente cuando ella así lo juzgue conveniente, o lo pidan el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras de la Unión o el Gobernador de algún Estado. Cuando ninguno de los funcionarios o de los poderes mencionados solicitan la investigación, ésta no es obligatoria sino que discrecionalmente la Corte resuelve lo que estima más conveniente para mantener la paz pública. Los particulares no están legitimados en ningún caso para solicitar la investigación a la Suprema Corte, sino que sólo ella puede hacer uso de una atribución de tanta importancia, cuando a su juicio el interés nacional reclame su intervención por la trascendencia de los hechos denunciados y su vinculación con las condiciones que prevalezcan en el país, porque revistan características singulares que puedan afectar las condiciones generales de la Nación. Si en todos los casos y cualesquiera que fueran las circunstancias, la Suprema Corte de Justicia ejercitara estas facultades, se desvirtuarían sus altas funciones constitucionales y se convertiría en un cuerpo político. En todo caso, cuando resuelve la Corte su abstención, no puede alegarse indefensión, porque las leyes establecen otros órganos y diversos recursos ordinarios para conocer y resolver sobre ellas.
Sin embargo, Jorge Carpizo precisa que sin lugar a dudas los particulares pueden pedirle a la Corte que realice la investigación, ejerciendo el derecho de petición establecido en el artículo octavo de la carta magna, sólo que en este caso la Corte examinará esa solicitud y discrecionalmente decidirá si investiga o no, ya que no es obligatorio realizarla como es el caso de las peticiones de los servidores públicos señalados en el texto constitucional[19].
Castillo del Valle precisa que el Presidente de la República, la Suprema Corte y las Cámaras que integran el Congreso de la Unión, en forma conjunta o separada, pueden solicitar la investigación de violaciones ocurridas en todo el territorio nacional, mientras que los gobernadores sólo podrán hacerlo contra aquellas ocurridas en sus propios territorios, a los cuales se les deberá agregar el jefe de gobierno del Distrito Federal, al cual por falta de técnica legislativa, según el jurista, no se le otorgó legitimidad[20]
Quienes realizan la investigación
La investigación es ordenada por el Pleno de la Corte para que sea realizada por un ministro, un juez, un magistrado federal o en alguien ajeno. La designación de los investigadores es totalmente discrecional de nuestro máximo órgano jurisdiccional, sin embargo, cabe a hacer el planteamiento de si la investigación es o no una obligación para el designado como tal. Arteaga Nava[21] afirma “si el nombramiento recae en alguno de los miembros de la rama judicial, no pueden declinarlo, a menos que exista un motivo grave y fundado; no debe percibir un sueldo adicional al que le corresponde como juzgador; si tiene derecho a que le sean cubiertos los gastos que tenga que realizar con motivo de la comisión que se le encomiende. Los particulares pueden rehusarse a aceptar; si aceptan y no cumplen, incurren en responsabilidad. En estos casos no se trata de un cargo honorífico; en los términos del art. 127 deben percibir una remuneración adecuada e irrenunciable; independientemente de que deban ser habilitados y expensados”.
El mismo Arteaga señala que los nombramientos que se hagan deben ser congruentes, en virtud de que no es factible designar a un juez de distrito para que investigue la actuación de un magistrado[22].
El Informe
El informe no es vinculante, sino que es de naturaleza puramente administrativa[23], “es una opinión autorizada que emiten comisionados nombrados por un ente colectivo, imparcial, ecuánime, ponderado y apolítico, a quien se le han confiado funciones preferentemente jurisdiccionales, pero que en forma excepcional, al nombrarlos ejerce o realiza actos de índole ejecutiva”.
Según Carpizo una copia del informe se debe remitir a la autoridad que la solicitó y en caso de violación a las garantías individuales, una copia del expediente debe enviarse indistintamente a:
a) La Cámara de Diputados si está involucrado uno de los funcionarios que gozan de fuero
b) Al Ministerio Público si se trata de funcionarios sin fuero o de particulares
c) A la Legislatura local si se trata de funcionarios locales[24]
La Constitución no señala que los resultados de la investigación deban ser enviados a las autoridades competentes. Sin embargo, el Máximo Tribunal ha establecido que el párrafo segundo debe interpretarse a la luz del tercero, en el sentido de que el resultado se hará llegar oportunamente a los órganos que en principio fueran competentes[25]. Sin embargo, ante la reforma es oportuno preguntarnos que criterio interpretativo nos sería útil para no desviar la analogía realizada con el párrafo tercero que ha dejado de ser vigente.
[1] Miguel Carbonell, Derechos Fundamentales en México, México, Porrúa, 2005, p. 80
[2] Ibidem
[3] Héctor Fix Zamudio. Las Garantías Constitucionales en el Derecho Mexicano. Revista de la Facultad de Derecho, Culiacán, Sinaloa, México, 1967, Tomo II, npumero 3, p. 179
[4] Héctor Fix Zamudio. El Juicio de Amparo, México, 1964, pp. 56-58
[5] Op cit. 82
[6] Luigi Ferraioli, “Garantías”, Jueces para la democracia, Madrid, núm. 38, julio de 2002, P.40
[7] Op cit. pp. 84-85
[8] Elementos de Derecho Procesal Constitucional, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2006.
[9] Elementos de Derecho Procesal Constitucional, Op cit. p. 104
[10] Elementos de Derecho Procesal Constitucional, Op cit. pp. 104-105
[11] Teófilo Olea y Leva. El Amparo y el Desamparo. Ensayo de interpretación del párrafo III del artículo 97 constitucional. Problemas Jurídicos y Sociales de México. México, 1955, pp. 188-189
[12] Gaceta Parlamentaria, 12 de septiembre de 2007
[13] El Siglo de Torreón. 17 de agosto del 2006. Consultado en línea: http://www.elsiglodetorreon.com.mx/noticia/230887.obsoleto-articulo-97-de-la-constitucion-azuel.html
[14] La Jornada. “Se aferra Azuela a impedir que la Corte indague fraude electoral”. 22 de agosto del 2008.
[15] Jaime Allier Campuzano, Facultad Investigadora de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Respecto de Violaciones Graves a Garantías Individuales, México, Porrúa, 2005, p. 5
[16] Jorge Carpizo, “La Función de investigación de la Suprema Corte de Justicia”, en Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coordinador), Derecho Procesal Constitucional Tomo I, México, Porrúa, 2002
[17] Alberto del Castillo del Valle, Defensa Jurídica de la Constitución en México (Derecho Procesal Constitucional Mexicano), Educación Cumorah A. C., México, 2004, pp. 379
[18] Alberto del Castillo del Valle, Op. Cit, p. 380
[19] Jorge Carpizo, Op Cit. pp. 843-844
[20] Alberto del Castillo del Valle, Op. Cit, p. 378
[21] Elisur Arteaga Nava, “la facultad investigadora del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación” en Eduardo Ferrer Mac-Gregor (coordinador), Derecho Procesal Constitucional Tomo I, México, Porrúa, 2002, p. 812
[22] Ibidem
[23] Elisur Arteaga Nava, Op cit. 815
[24] Jorge Capizo, Op cit. 848
[25] Elementos de Derecho Procesal Constitucional, Op cit. pp. 110-111
Entradas
